某公司未将胶囊成分标于配料表中，依照质监部门颁布的《预包装食品标签通则》不符合规定，而依照卫生部颁布的《保健食品良好生产规范》则符合规定。两个规范性文件对其都有规定怎么办？

　　□湖北省武汉市食品化妆品监督所  刘瑜致

　　2010年8月，湖北省武汉市食品药品监管局接到一封群众举报信，信中反映某公司生产的西洋参胶囊产品未将胶囊成分标于配料表中，因此该产品违反了质监部门颁布的《预包装食品标签通则》（GB7718-2004）5.1.2.1.5的规定：“可食用的包装物也应在配料清单中标示原始配料，如可食用的胶囊、糖果的糯米纸。”应依据《食品安全法》第八十六条的规定给予处罚。

　　接到投诉后，武汉市局立即组织执法人员着手进行了调查，经核实，该西洋参胶囊为卫生部批准的合法保健食品。卫生部颁发给该保健食品批准证书上批准的标注为“主要原料：西洋参”。该胶囊外壳为明胶制品（西洋参粉末加工不出来胶囊外壳，国家法律法规也不允许）。厂家依据的是卫生部颁布的《保健食品良好生产规范》（GB17405-1998）7.8.2条的规定：“保健食品产品说明书、标签的印刷应与卫生部批准的内容相一致。”

　　综合以上调查核实的情况，执法人员认为该保健食品的产品标签标识内容符合法律规定。理由如下：

　　依据《食品安全法》第二十二条之规定：“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。本法规定的食品安全国家标准公布前，食品生产经营者应当按照现行食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准生产经营食品。”该条款很清楚地表明，食品安全国家标准将取代目前已有的强制性标准，成为唯一的食品强制性标准。但在食品安全国家标准公布前，现行的分别由卫生部门制定的食品卫生标准、质监部门制定的食品质量标准仍然有效，食品生产经营企业则应该按现行标准生产经营食品。由于当时保健食品的监管部门为卫生部门，质监部门不负责保健食品监管，且目前我国专门针对保健食品生产企业的生产规范使用的国家标准为卫生部门制定的《保健食品良好生产规范》（GB17405-1998），所以由卫生部门制定的《保健食品良好生产规范》（GB17405-1998）比由质检部门制定的《预包装食品标签通则》（GB7718-2004）更适用于保健食品监管。

　　执法人员在和投诉人沟通过程中，投诉人提出《立法法》第八十三条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。他认为《预包装食品标签通则》（GB7718-2004）是2004年颁布的，而《保健食品良好生产规范》（GB17405-1998）是1998年颁布的，所以该案件应优先适用《预包装食品标签通则》（GB7718-2004）。

　　笔者认为，投诉人对这一法律条文理解是错误的。首先，《立法法》是一部调整法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及国务院部门规章和地方政府规章等法律法规的制定、修改和废止的法律。而《保健食品良好生产规范》（GB17405-1998）和《预包装食品标签通则》（GB7718-2004）是属于国家标准的范畴。国家标准只是一种技术性规范，它无论从名称、公布形式到内容载体，技术标准都同法律、行政法规和规章有着诸多不同之处，国家标准不属于《立法法》规范的法律法规范畴。理由如下：

　　在我国，国家标准是指保障人体健康和人身、财产安全的标准，以及法律、行政法规规定执行的标准，在相应的部门行政法律规范中，一般明确规定将技术标准的制定权授予国务院的相应行政主管部门，例如《职业病防治法》第十一条规定：“有关防治职业病的国家职业卫生标准，由国务院卫生行政部门制定并公布”。类似的规定还可见诸于《大气污染防治法》、《食品安全法》等法律之中。根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》的要求，行政立法的程序包括立项、起草、审查、决定和公布等环节。例如我们把国家标准与其法律性质最相近的部门规章作比较会发现：  

　　一、部门规章的起草是由国务院各部门组织，最后由部长会议或者委员会会议决定。而标准制定程序大致可以分为计划、准备、起草、审查和报批几个环节，在各个环节中的程序设置，都和规章制定程序不尽相同。规范国家标准的《标准化法》在第十二条中规定：“制定标准的部门应当组织由专家组成的标准化技术委员会，负责标准的草拟，参加标准草案的审查工作。”因此，标准化技术委员会的审查程序，才是标准制定所必须遵守的法定程序。再以国家标准送审稿的审查为例，凡已成立技术委员会的，由技术委员会按《全国专业标准化技术委员会章程》组织进行；未成立技术委员会的，由项目主管部门或其委托的技术归口单位组织进行会议审查或者函审，之后形成的国家标准报批稿由国务院有关行政主管部门或国务院标准化行政主管部门领导与管理的技术委员会，报国家标准审批部门审批。毋须经过部务会议或者委员会会议决定，所以标准的制定并不符合部门规章制定的法定程序要求。

　　二、根据《立法法》的规定以及相关政府部门在实践中的做法，规章的名称一般称“规定”、“规程”、“规则”、“实施细则”、“决定”或“办法”，但不得称“条例”。而我国的技术标准名称一般冠以“中华人民共和国国家标准——××”、“××行业标准”、“××标准”、“××技术规范”、“××技术要求”等名称，技术标准的名称中往往直接体现出所针对调整的对象，例如《中华人民共和国国家标准——花生高级烹调油》、《中华人民共和国国家标准——普通脱脂纱布口罩》等等。从名称上看，国家标准不具有“规定”、“办法”之名，因此也就不具备法律规范的形式。目前我国出版的法规汇编，大都不把标准列入其中，即使列入也大都将法规、规章和标准分开。国家标准的发布程序也和规章不同，国家标准并非由行政首长签署命令，而是由相应的行政部门以公告的形式发布的。例如国家质量监督检验检疫总局每月颁布《中华人民共和国国家标准批准发布公告》。对于一部规章而言，规章的内容就附着于规章的正文之中。但由行政部门发布的标准批准公告中，只是列出了批准标准的标准编号、标准名称、被代替标准号、采标情况及实施日期，公告以援引的形式肯定了标准的规范效力，但标准的内容全文，却往往只能见之于相应专业出版社以著作形式出版的标准。这些标准实体内容的载体并非公告本身，而是相关专业出版社出版的标准图书。由以上可以看出从名称、公布形式到内容载体，技术标准都和行政规章有着诸多不同之处。

　　综上所述，国家标准不属于《立法法》调整的法律法规范畴。

　　因此，投诉人将根本不属于调整国家标准的《立法法》的条款适用该案是错误的。而且，《立法法》第八十三条也很清楚地表明，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。而《保健食品良好生产规范》（GB17405-1998）和《预包装食品标签通则》（GB7718-2004）显然是分别由两个不同部门制定的，即使这两个国家标准属于部门规章，该案件也不适用此条款。