近日，为切实加强短缺药品和原料药市场价格监管，有效规范短缺药品和原料药经营者价格行为，引导相关经营者依法合规开展经营，遏制违法涨价、恶意控销等行为，维护短缺药品和原料药领域的公平竞争与价格秩序，保护消费者利益，保障医药卫生体制改革深入推进，国家发改委正式发布《短缺药品和原料药经营者价格行为指南》，对于短缺药品和原料药在市场经营、价格交易等进行了界定和要求。

《指南》共十三条，第一条和第二条明晰了短缺药品和原料药领域的相关概念，列举了相关市场界定、市场支配地位认定的考量因素，第三条至第十二条明确了短缺药品和原料药领域各类价格垄断行为的表现形式、违法性认定以及价格垄断协议的豁免条件等，第十三条提醒相关经营者不得就短缺药品和原料药实施捏造散布涨价信息、串通操纵市场价格等违反《价格法》的行为。

国家发改委还表示，将持续调查、评估短缺药品和原料药市场总体竞争状况，加大执法力度，回应社会关切，并根据执法实践适时更新与增补本指南。

近几年，越来越多的药物开始经常出现短缺甚至断供情况，就在近日，国务院总理李克强对媒体日前报道的“白血病患儿遭遇廉价国产药短缺，进口药一瓶超千元”作出特别批示，要求有关部门“切实加大国产廉价药生产供应保障力度”。

为了解决药品短缺问题，在今年6月27日，国家卫计委等9部委曾联合发布《关于改革完善短缺药品供应保障机制的实施意见》，提出了完善短缺药品监测预警和清单管理制度、建立短缺药品供应保障分级联动应对机制以及实行短缺药品供应保障分类精准施策三项重点任务措施。

此前，在新闻发布会上，国家卫计委副主任曾益新也表示，“通过建设好短缺药品供应保障制度，国家希望解决好低价药、‘救命药’、罕见药及儿童用药的供应问题。”

事实上，造成很多药品短缺的原因都是相同的，原料上涨，生产成本高，药品定价低，市场用量少，生产企业没有利润空间，导致药企生产积极性不高。解决廉价药短缺问题就要对症下药，理顺药品的价格与供需关系，对某些不常用的急救药建立收储制度，由政府出面形成一定的“兜底”机制，来保证药品生产企业不吃亏。因此，建立长效的保障机制十分必要，在市场之手失灵，调动不起厂家的生产积极性时，还得靠政府的有形之手来调节引导。

附短缺药品和原料药经营者价格行为指南

为进一步规范短缺药品和原料药市场价格行为，维护市场价格秩序，建立药品和原料药产购销公平竞争的市场环境，保护消费者利益，根据《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（中发〔2015〕28 号）精神，制定本指南。

短缺药品和原料药经营者应当遵循诚实信用、公平竞争的原则依法开展经营活动。本指南对经营者在短缺药品和原料药生产、经营、提供服务过程中可能出现的价格违法风险予以提示，并为经营者评估各类价格行为的合法性给予指引。

国家发展和改革委员会将持续调查、评估短缺药品和原料药市场总体竞争状况，加大执法力度，回应社会关切，并根据执法实践适时更新与增补本指南。

第一条 相关概念界定

本指南所称短缺药品和原料药，是指在一定区域内不能正常供应的药品，包括中药材、中药饮片、中成药、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等，以及用于生产药物制剂的化学或者天然原料。

本指南所称经营者，是指从事短缺药品和原料药的生产、经营或者提供服务的自然人、法人和其他组织，包括但不限于生产、流通企业、医疗服务机构等。

第二条 相关市场界定

界定涉及短缺药品和原料药的相关市场要遵循相关市场界定的一般原则和方法，即通常需要界定相关商品市场和相关地域市场，同时需要考虑医药领域的特殊属性和个案具体情形。 　　 

（一）相关商品市场界定。界定相关商品市场时，应主要考虑需求替代，必要时进行供给替代分析。需求替代可考虑的因素包括但不限于药物的功能属性、价格差异、付费主体、相关产品质量标准、治疗方式、临床用药偏好和用药主体对该药物的依赖程度。药品和原料药还需考虑该品种可制备药剂或者终端药品的种类、用途、治疗效果等。供给替代则需考虑其他药品和原料药生产企业获得生产资质的难易程度、改造生产设施或者流程工艺的投入成本、承担的风险、转产需要的时间以及转产后所提供产品的市场竞争力、销售渠道等因素。 　　 

（二）相关地域市场界定。界定相关地域市场时，从需求替代角度应考虑药品和原料药的重量轻、价值高、需要冷藏运输的运输特点和运输成本、多数需求者选择药品和原料药的实际区域、不同地域的药品和原料药采购政策、监管政策、环保要求和税收政策等因素。从供给替代角度，应考虑其他地域经营者转向该地域供应相关药品和原料药的即时性和可行性以及转换成本等。

当因经营者竞争的市场范围不够清晰或不易确定、信息不对称等原因难以进行充分的需求替代或者供给替代分析时，可采用假定垄断者测试等分析方法。

第三条 垄断协议的表现形式

垄断协议是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。达成垄断协议的形式既可以是明示的也可以是默示的，既可以是书面的也可以是口头的，包括但不限于通过邮件、短信、微信等即时通讯工具达成的垄断协议。其他协同行为是指经营者经过意思联络，虽未明确订立书面或者口头形式的协议或者形成决定，但实质上存在协调一致的行为。认定协同行为还应考虑市场结构、市场变化、行业状况等情况。

第四条 经营者达成横向价格垄断协议的情形

具有竞争关系的短缺药品和原料药经营者达成下列横向价格垄断协议，属于《反垄断法》所禁止的行为： 　　 

（一）固定或者变更价格水平、价格变动幅度； 　　 

（二）固定或者变更投标价格； 　　 

（三）固定或者变更对价格有影响的代理费用、经销费用、市场折扣等费用； 　　 

（四）固定与第三方交易的价格基准、利润率、毛利率等； 　　 

（五）约定采用据以计算药品和原料药价格的标准公式； 　　 

（六）通过限制产量、销量固定或者变更价格； 　　 

（七）通过分割市场固定或者变更价格； 　　 

（八）通过限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品固定或者变更价格； 　　 

（九）通过联合抵制交易固定或者变更价格； 　　 

（十）通过其他方式变相固定或者变更价格。

第五条 经营者达成纵向价格垄断协议的情形

短缺药品和原料药经营者与交易相对人之间达成维持转售价格的垄断协议，包括固定向第三人转售药品和原料药的价格和限定向第三人转售药品和原料药的最低价格以及国务院价格主管部门认定的其他价格垄断协议，属于《反垄断法》所禁止的行为。

执法实践中，有证据证明经营者对第三方或者第三方交易平台交易进行间接价格控制的，涉嫌违反《反垄断法》。

第六条 经营者可依法主张垄断协议豁免

执法实践中，对于价格垄断协议案件，反垄断执法机关严格按照“禁止+豁免”的原则，《反垄断法》第十三条、第十四条规定的情形属于明令禁止的行为，但是符合《反垄断法》第十五条规定的经营者可以依法主张豁免。

短缺药品和原料药经营者依据《反垄断法》第十五条的规定主张豁免的，应当证明所达成的协议属于《反垄断法》第十五条第一款规定的情形。属于该款第一项至第五项情形的，经营者还应当同时证明所达成的协议不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的利益。

第七条 认定经营者具有市场支配地位的考虑因素

认定短缺药品和原料药经营者具有市场支配地位，应综合考虑下列因素： 　　 

（一）经营者在相关市场的市场份额，以及相关市场的竞争状况； 　　 

（二）经营者控制销售市场或者原材料采购市场的能力； 　　 

（三）经营者的财力和技术条件； 　　 

（四）其他经营者对该经