□四川省泸州食品药品监管局 刘鹏 王显波 张琳

　　执法监督中存在的问题

　　加强执法监督的措施

　　现阶段，食品药品监管系统执法监督存在的问题主要表现在三个方面：

　　执法监督体制还不完善。实行行政执法监督的根本目的在于规范行政行为及其程序，而行政执法监督行为必须由法律法规来规定其执法监督主体、职责范围及运作程序。至今食品药品监管系统尚未形成一套行之有效的执法监督机制，给执法监督工作带来一定困难。 

　　执法监督力度尚不够。自药品监管部门承担保健食品、化妆品监管后，工作量急剧增加，而人员编制又相对较少，个别区（县）局还不足10人，既要面对艰巨的食品药品监管工作任务，又要兼顾行政执法监督工作，人少、事多。特别是基层区（县）局并未成立法制工作机构，法制工作人员均是兼职，需要兼顾很多其他工作，其自身法律素养也有待提高，客观上对执法监督整体工作质量和工作效率造成了一定影响，执法监督力度不够。 

　　执法水平有待进一步提高。虽然食品药品监管系统已经组建多年，大多数工作人员基本能够掌握和运用常用的行政法律法规，但由于每位执法人员的素质和认知能力不尽相同，一些人员的业务素质和能力还不是很强，在一定程度上影响了依法行政整体水平。

　　加强执法监督的措施

　　执法监督本义是一种层级监督，更是一种事后监督。执法监督的宗旨是通过加强对行政法的监察督促，规范和促进依法行政。因其是在执法主体的执法活动已实施终结，并已产生执法后果后，实施的过程后、结果后监督，如果执法程序或执法结果违法并损害行政相对人的权益，那么这种事后的监督其效果将大打折扣。所以，要规范行政执法行为，保护行政相对人的合法权益，就必须对执法人员作出行政处罚的全过程实施监督制约。

　　制定行政检查批准（备案）制度。即对于那种针对特定对象，在特定时间开展的个别行政检查活动，应及时予以规范。具体做法是，除因特别原因或紧急情况，需及时查处和制止违法行为，实施先检查后备案外，均应由检查机构执行检查人员填写行政检查审批表，拟定检查方案，指明检查场所，划定检查范围，确定检查事项，明确检查方式，经检查机构负责人签字同意报分管局长批准，方可进行行政日常监管检查。在检查中，应严格按照相关法律、法规规定的程序进行****作，做好检查记录，严禁超越职权和超越批准检查对象、场地范围的违规检查。检查后，应及时写出行政检查报告，详实报告检查全过程和检查效果。发现有违法线索，应及时立案查处。

　　制定立案、调查、复核、处罚职能相对分离制度。在一般程序中，立案和证据收集及提出处罚建议等案件调查由稽查办案部门来完成；决定处罚则由局长或其委托的分管副局长以及案件审议审核委员会行使。具体是稽查办案部门提出处罚建议，报法规科复核，如处罚意见一致，即由办案部门经其分管领导批准，作出行政处罚的决定；如复核意见与调查部门处罚建议不一致，由复核机构政策法规科提交重大复杂行政执法案件审议审核委员会审议讨论，决定行政处罚的具体内容，调查部门据其拟定行政处罚决定书。行政处罚的执行仍由行政处罚案件的调查机构稽查部门负责。

　　此制度是在规范“查处分离”的基础上，增加了以下两项分离：一是增加立案的分离。立案是行政执法机关在发现行政违法案件线索后实施调查的启动程序，是行政相对人接受调查与处罚的必经程序。在行政执法过程中难免会出现该立案查处不立案、立案后未实施调查或调查后未及时结案移送复核、甚至随意撤销已立案件等执法不到位和执法缺位的情况。加强对立案（是否立案及立案后）的监督，实现对行政处罚执法案件程序中调查程序启动制约监督，将起到把监督关口前移的作用。因此，有必要建立立案的备案制度，即稽查等调查机构对案件线索按立案审批程序立案后，将立案情况报法制工作机构或人员备案，调查机构（执行处罚决定机构）应在调查活动终结和处罚决定执行完毕后，及时将情况报法制工作机构或人员备案，从而实现立案备案机构对立案后的调查、处罚及执行情况的跟踪监督。二是执行的分离。但笔者认为，鉴于目前的机构设置和人员安排，特别是执行工作性质的特殊性，执行职能暂不宜由原稽查办案机构分离出来，交由现有的其他机构行使（除非新设一专门机构）。 

　　完善监督机制的建议

　　完善食品药品监管系统行政执法监督的相关依据。应尽快制定出食品药品监管系统内统一的行政执法监督法规或者规章，通过立法明确行政执法内部监督主体、监督程序和责任承担等问题。法律规范的进一步完善，将解决“有法可依”的问题，对药品市场监管和行政执法监督的落实必然起到良好的促进作用。

　　建立和完善职责权限明晰的行政执法岗位责任体系。随着法制建设的逐步完善，对行政执法的要求将越来越高，行政执法的透明度增强，在这样的形式下，必然要求尽快地建立起行政执法岗位责任体系。即将食品药品监管流程中的检查、管理、稽查、法制等执法工作细化、量化到具体的执法岗位，明确部门内部具体执法机构和执法岗位的权限、职权行使的程序、标准和期限，以及责任追究，做到定岗定责，从而解决“谁有权执法，怎么执法，执法效果如何，谁承担责任”等问题。